Libres de choisir, presque tous les ministères paient Microsoft

Un policier qui ouvre un tableur sur son ordinateur de service tombe presque toujours sur LibreOffice, la suite bureautique libre et gratuite : la police nationale compte 235 licences Microsoft Office pour 94 720 ordinateurs. Au ministère de la culture, c’est Microsoft 365, la version en ligne de la suite de Microsoft, et les outils de bureau et de travail en équipe y coûtent en moyenne 378 € par poste et par an, plus de quatre fois la moyenne de l’État.

Ces deux extrêmes sont tirés du rapport sur les outils bureautiques et collaboratifs de l’État publié le 22 octobre par la Cour des comptes, à la suite d’une demande déposée sur sa plateforme de participation citoyenne. Il couvre les administrations centrales et les services déconcentrés des ministères (préfectures, directions régionales…), soit environ 860 000 postes de travail, mais ni les établissements publics, ni la sécurité sociale, ni les hôpitaux, ni les collectivités. Les enseignants n’en font pas partie : l’administration ne leur fournit pas d’ordinateur. La cybersécurité est hors du champ.

Le constat central tient en une phrase de la Cour : malgré la liberté laissée aux ministères, qui « aurait pu engendrer une disparité dans les logiciels utilisés, la suite Microsoft Office s’avère être l’outil bureautique massivement présent au sein de l’État ». Tous les ministères en disposent, alors que la plupart installent aussi LibreOffice, un logiciel libre : son code peut être étudié, modifié et redistribué par chacun, et sa version installée sur un ordinateur ne coûte rien.

100 millions d’euros, dont l’essentiel en licences

Selon les chiffres reconstitués par la Cour à partir des réponses des ministères (rapport intégral, PDF), l’État a dépensé 100 M€ en 2025 pour ses outils bureautiques et collaboratifs : 61 M€ de licences, 26 M€ de prestations et 13 M€ de salaires des équipes informatiques qui s’en occupent. Le montant exclut les systèmes d’exploitation comme Windows, mais inclut La Suite, l’ensemble d’outils développé par la direction interministérielle du numérique (DINUM), le service du Premier ministre chargé du numérique de l’État.

Les quatre cinquièmes des licences, soit environ 49 M€, sont allés à Microsoft ou à Bleu, une société française détenue par Capgemini et Orange et fondée en partenariat avec Microsoft pour proposer ses services en ligne dans un cadre qui vise le label de sécurité exigé par l’État (voir plus bas). À l’exception de la DINUM, tous les ministères ont acheté en 2025 des licences ou des prestations à l’un des deux. Aucun autre fournisseur ne dépasse 2 % du total.

Rapportée aux quelque 5,5 Md€ que l’État a consacrés en 2025 à son informatique, la somme est faible, moins de 2 %. Mais elle a augmenté de 50 % entre 2021 et 2025, et les achats de licences et de prestations de 47 %, quand les dépenses de fonctionnement de l’État hors personnel progressaient de 16 %. La Cour prévient que ces montants restent des estimations : plusieurs ministères ne savent ni combien ils dépensent exactement pour ces outils, ni combien d’ordinateurs ils gèrent, faute de comptabilité adaptée.

Une liberté sans arbitre

L’explication de la domination de Microsoft n’est pas une règle qui l’imposerait : il n’y en a pas. Depuis un décret de 2019, chaque ministère a sa direction du numérique, placée sous l’autorité de son secrétaire général et non sous celle de la DINUM. Les instances communes parlent peu de bureautique : la Cour a lu les 54 comptes rendus du comité interministériel du numérique entre 2021 et avril 2026, et ses réunions « n’ont pas eu pour objet d’encadrer ou de confronter les choix des ministères ». Les échanges entre ministères et DINUM sur ces outils ont été « épisodiques ».

La politique en faveur du libre est ancienne, mais elle n’a jamais été contraignante. La circulaire du Premier ministre du 19 septembre 2012 ne demandait pas d’en accroître l’usage, seulement de « systématiquement considérer le logiciel libre à égalité avec les autres solutions ». La Cour y voit sans doute l’explication de « la part toujours minoritaire, quinze ans après, des logiciels libres ». Les directions du numérique qui ont essayé citent les mêmes obstacles : des agents habitués à Microsoft Office et des autorités ministérielles elles-mêmes, qui obtiennent de le garder par dérogation, des macros et des tableaux croisés dynamiques difficiles à reproduire, des fichiers qui s’affichent mal d’une suite à l’autre. Le ministère de la culture en a fait l’expérience : passé au libre dans les années 2000, il est revenu à Office à la fin des années 2010, le cabinet du ministre ayant continué d’utiliser Microsoft et les échanges de fichiers avec les directions s’étant révélés pénibles.

L’interdiction de 2021, contournée par dérogation

La seule interdiction porte sur la version en ligne. Le 15 septembre 2021, la DINUM a écarté Microsoft 365, dont les documents sont hébergés sur les serveurs de Microsoft, une entreprise soumise aux lois américaines qui permettent aux autorités des États-Unis d’exiger des données, même stockées à l’étranger (le CLOUD Act de 2018, par exemple). La note rappelait qu’un service en ligne commercial n’est permis pour ces outils que s’il est qualifié SecNumCloud, le label de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) qui garantit notamment une protection contre ces lois étrangères.

Deux ministères ont obtenu une dérogation du Premier ministre. Les ministères sociaux ont achevé leur migration vers Microsoft 365 en 2024 ; l’outil y est homologué jusqu’à fin 2026, à condition de migrer vers un hébergement souverain dès qu’une offre sera disponible (Microsoft 365 hébergé par Bleu remplirait cette condition). Au ministère de la culture, les messageries des responsables (cabinet, directeurs, chefs de service) sont restées sur les serveurs du ministère, celles de leurs collaborateurs sont chez Microsoft, une partition dont la Cour relève qu’elle « peut interroger » puisque les uns écrivent sans cesse aux autres. La direction générale de l’aviation civile et la direction de l’information légale et administrative, qui produit le Journal officiel à partir de fichiers Word, utilisaient déjà Microsoft 365 avant la note. Le verdict de la Cour est net : ces dérogations « montrent que les enjeux de souveraineté des données sont d’une priorité bien moindre pour les ministères que ceux de la sécurité informatique et de la performance numérique ».

Gendarmerie et finances publiques, l’exception qui fonctionne

Deux grandes administrations ont pris le chemin inverse. La gendarmerie a installé OpenOffice sur tous ses postes au début des années 2000, puis LibreOffice dans les années 2010, et a remplacé Windows lui-même par GendBuntu, sa version du système libre Linux, qui équipe 72 000 ordinateurs portables depuis 2005. Il reste 2 500 postes sous Windows et Office, pour des logiciels métier qui ne fonctionnent pas ailleurs (plaques d’immatriculation, vidéosurveillance) et pour les échanges budgétaires avec les autres ministères. La gestion des droits d’accès de tout le parc est assurée par deux à trois personnes au niveau national, ce qui suppose des compétences rares.

La direction générale des finances publiques (DGFiP) a abandonné Office à la fin des années 2000, « principalement en raison de son coût », pour LibreOffice et la messagerie Thunderbird ; quelques cadres gardent Microsoft pour leurs échanges avec l’extérieur. Ses agents se disent satisfaits de LibreOffice à 87 %. Au ministère de l’intérieur, hors gendarmerie, à peine plus de 10 % des postes ont une licence Office ; 95 % des agents interrogés utilisent LibreOffice, 72 % en sont satisfaits.

C’est l’un des enseignements les moins attendus du rapport : d’après les enquêtes internes des ministères, la satisfaction des agents « ne dépend pas étroitement du modèle d’environnement bureautique ». Elle n’est pas meilleure à la Culture ou aux Affaires sociales, sous Microsoft 365, qu’à l’Économie ou à l’Intérieur, où LibreOffice est largement répandu. Ce sont plutôt les habitudes des agents, la formation et l’accompagnement qui pèsent, selon la Cour.

Ce que coûte un poste, selon le modèle

Source : rapport de la Cour des comptes, octobre 2026, à partir des réponses des ministères et de la DINUM.

Deux chiffres d’économies, deux questions différentes

Le rapport avance deux montants d’économies, souvent cités côte à côte. Ils ne mesurent pas la même chose.

Le premier, 30 à 65 M€ par an, porte sur la bureautique d’aujourd’hui, installée sur les ordinateurs et les serveurs de l’État. La Cour a pris ce que dépensent en licences et en prestations, par poste, deux ministères qui recourent largement au libre : 52 € à l’Économie, 15 € à l’Intérieur. Appliqués aux 860 000 postes, ces coûts donnent une facture de 45 M€ ou de 13 M€, à comparer aux 76 M€ réellement dépensés en 2025 hors DINUM. La différence, arrondie, donne la fourchette, « à usages équivalents à ceux constatés aujourd’hui ». La borne haute repose sur le chiffre de l’Intérieur, que la Cour elle-même juge fragile.

Le second, 130 M€ par an, répond à une autre question : que coûtera le passage en ligne ? La Cour juge que c’est « le standard vers lequel il convient désormais de tendre », parce que le travail à plusieurs sur un même document et les fonctions d’intelligence artificielle s’y trouvent. La DINUM estime à environ 100 € par poste et par an une suite libre hébergée chez un prestataire qualifié SecNumCloud ; le coût constaté de Microsoft 365 est d’environ 250 €, sans cette qualification. La différence entre ces deux coûts, appliquée à 860 000 postes, donne cet ordre de grandeur. La synthèse parle d’une dépense évitée « pouvant aller jusqu’à 130 M€ », mais le rapport l’écrit au conditionnel : ces chiffres « méritent d’être affinés », et le coût d’une suite libre en ligne « ne peut être précisément déterminé, car cet usage n’est pas encore déployé ».

Le chiffre à retenir pour aujourd’hui est donc celui de 30 à 65 M€ ; le second, la dépense que l’État éviterait, selon une estimation encore à affiner, s’il passait en ligne sur une suite libre plutôt que sur Microsoft 365, un choix qu’il n’a pas encore fait.

Le rendez-vous de Bleu

Ce choix approche. « Dans leur majorité, les ministères disent souhaiter continuer d’utiliser la suite Microsoft Office » et envisagent de passer chez Bleu, dès que cette société sera qualifiée SecNumCloud. Le ministère de l’économie a déjà signé : 1,3 M€ en 2025, pour un simple transfert de ses licences Office existantes, toujours installées chez lui. La culture attend Bleu sans envisager d’autre scénario, ce qui reviendrait, selon la Cour, à « maintenir une dépendance durable à l’égard d’un éditeur extra-européen ».

Or la porte de sortie présentée par la DINUM en 2021 n’est toujours pas ouverte : « cinq ans après », Bleu n’a reçu aucune qualification SecNumCloud, même pour un simple hébergement. Son prix n’est pas connu, mais il serait, selon la Cour, « nécessairement supérieur » à celui de Microsoft 365 ; les ministères sociaux s’attendent à un surcoût d’exploitation de l’ordre de 10 % par an. Et même qualifiée, l’offre laisserait entière « la question de la dépendance à un éditeur ».

La Suite, utile mais pas encore un remplaçant

L’alternative maison existe en partie. La Suite rassemble la messagerie instantanée Tchap, la visioconférence Visio, l’envoi de gros fichiers FranceTransfert, une messagerie électronique, l’éditeur de texte en ligne Docs, l’outil de tableaux et de données Grist et un espace de stockage, Fichiers. Fin 2025, Tchap comptait 368 000 utilisateurs actifs dans le mois, et Visio 27 000 utilisateurs. L’usage des deux est désormais obligatoire dans les services de l’État, Tchap depuis une circulaire de juillet 2025, Visio depuis celle du 28 janvier 2026.

Pour la bureautique proprement dite, la Cour ne s’illusionne pas. La Suite n’a pas de vrai tableur, ni d’agenda, ni d’outil de présentation, et ne fonctionne qu’en ligne ; « Docs ne remplit pas les fonctions d’un traitement de texte tel que Word ». Les ministères y voient un complément, pas un substitut. Lors d’une étude de sortie de Microsoft 365 menée à l’automne 2025, les ministères sociaux estimaient que La Suite couvrait 40 % des fonctions de Microsoft 365, une comparaison que la Cour juge « discutable » parce qu’elle ignore la suite bureautique libre qui l’accompagnerait.

La Suite a coûté 39,6 M€ de 2021 à 2025, en hausse de 40 % par an. Plus d’un tiers de cette somme a payé les licences de deux outils commerciaux, Osmose et Resana ; côté prestations, Tchap, le produit le plus coûteux, en a absorbé près de la moitié (9,6 M€ sur 20,7 M€). La Cour critique surtout la méthode : la DINUM fait développer ses outils par des informaticiens indépendants fournis par un marché conçu pour les « startups d’État », ces petites équipes chargées de lancer vite un service public numérique. Ce modèle n’est « pas adapté pour l’édition logicielle professionnelle », qui demande une vision sur plusieurs années, un support et une feuille de route solides ; le nouveau marché passé en 2025 garde la même logique, note la Cour. Le seul suivi des prestations remis à la Cour est « comptable, parfois approximatif », ce qui « n’est pas du niveau attendu » ; la DINUM est convenue de devoir le renforcer.

Une partie des entreprises du secteur reproche à l’État de concurrencer leurs produits. Le Conseil national du logiciel libre, qui représente les éditeurs, juge « exemplaire » le modèle allemand : le ZenDiS, une entreprise publique, finance sept sociétés pour assembler la suite openDesk. Michel Paulin, président du comité stratégique de filière « logiciels et solutions numériques de confiance », a lancé le 26 janvier aux Rencontres de la souveraineté numérique, au ministère de l’économie : « arrêtons de croire qu’avec trois développeurs, on sera capables de développer une suite concurrente à Microsoft ». La DINUM répond que ses développements, publiés en logiciel libre, profitent à toutes les entreprises ; la Cour trouve l’argument « contestable », puisque la DINUM pourrait, comme le ZenDiS, passer par des entreprises en leur demandant de publier le code produit.

Quatre recommandations, un seul destinataire

Les quatre recommandations s’adressent au Premier ministre et datent toutes leur départ de 2027 :

1. « Associer plus fortement, dès 2027, les ministères à la conception de la feuille de route de La Suite et à sa gouvernance interministérielle » ;
2. « Dès 2027, intégrer les outils bureautiques et collaboratifs dans le périmètre de la gouvernance interministérielle pilotée par la DINUM » ;
3. « Faire évoluer, dès 2027, le modèle de développement de La Suite pour s’appuyer davantage sur des entreprises du numérique qui disposent d’une expertise en matière de logiciels libres » ;
4. « Engager, dès 2027, la convergence vers des outils bureautiques et collaboratifs interministériels libres en mode cloud et prévoir un plan pluriannuel de migration, sur trois à quatre années au maximum, orientant les stratégies numériques des ministères et de leurs opérateurs ».

La deuxième, si elle était suivie, s’attaquerait à ce qui explique le mieux la situation actuelle : la bureautique échappe aujourd’hui à toute décision commune. La quatrième en tire la conséquence. Une durée de trois à quatre ans serait, selon la Cour, compatible avec l’échéance des contrats en cours avec les éditeurs. La Cour cite à l’appui une proposition de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur les dépendances numériques, dont le rapport date du 15 juillet : rendre obligatoire le logiciel libre (« l’open source ») dans les marchés publics des administrations et des opérateurs de l’État d’ici au 1^er janvier 2030. Le rapport prolonge aussi celui que la Cour avait consacré, le 31 octobre 2025, à la souveraineté des systèmes d’information de l’État. En avril, la ministre déléguée chargée de l’intelligence artificielle et du numérique a annoncé un plan interministériel de réduction des dépendances informatiques, qui doit couvrir les postes de travail et la bureautique ; le rapport le dit attendu à l’automne 2026.

Dans sa réponse, publiée avec le rapport, le Premier ministre écrit que le Gouvernement « accueille favorablement les quatre recommandations ». Il annonce pour le 1^er janvier 2027 la création d’ARIANE, l’autorité qui doit prendre la suite de la DINUM, chargée notamment de « renforcer la cohérence des choix technologiques de l’État », et qui engagera, « en concertation avec les ministères », la définition d’une « trajectoire pluriannuelle de modernisation des outils bureautiques et collaboratifs de l’État ». La réponse ne reprend ni le délai de trois à quatre ans ni la convergence vers des outils libres en ligne : elle parle d’un environnement de travail « s’appuyant notamment sur les logiciels libres et sur les solutions industrielles européennes ».

Le premier test arrive avant 2027 : l’homologation de Microsoft 365 dans les ministères sociaux court jusqu’à fin 2026. À l’automne 2025, leur direction du numérique jugeait nécessaire de renouveler Microsoft 365 pour cinq ans, le temps que La Suite progresse ; elle estime désormais envisageable une migration vers celle-ci « à une échéance plus rapprochée ». La Cour demande d’y travailler « sans attendre ».